2023年3月，中央印发《党和国家机构改革方案》，组建国家数据局，负责协调推进数据基础制度建设，统筹数据资源整合共享和开发利用，统筹推进数字中国、数字经济、数字社会规划和建设等。作为全球范围内首个专门管理数据的国家级机构，国家数据局的成立不仅意味着国家层面上数据管理责任部门的调整，还将对数据资源的采集、共享、流通、开发、应用、治理等产生深远影响。为此本刊邀请了来自高校、科研院所、企业和专业机构的专家学者，从不同角度就这一话题进行探讨。七位专家分别解读了国家数据局成立的背景与意义、国家数据管理体制的演进脉络以及国家数据局成立对公共数据管理、数据要素市场发展、数据跨境流动、智慧城市建设和信息资源管理学科发展的影响。从中可以看出，组建国家数据局是我国推动数据治理体系和治理能力现代化的一项重要举措，将有力促进大数据和数字经济领域创新发展和安全治理的统筹、中央部门和地方政府的协调、国家资源和社会力量的整合、国内发展和对外开放的互促。我们希望通过此次专家笔谈，引导社会各界就我国的数据发展与治理体制机制问题展开深入讨论，为加快我国数字经济发展和数字中国建设提供智力支持。
国家数据局成立背后的党的二十大报告关键词
2023年3月中央印发《党和国家机构改革方案》，计划组建国家数据局，负责协调推进数据基础制度建设，统筹数据资源整合共享和开发利用，统筹推进数字中国、数字经济、数字社会规划和建设等，由国家发展和改革委员会管理。中国国家数据局将是全球首个专职管理各类数据资源的国家级政府部门，这充分体现了中央对全球数字化发展趋势的深刻理解，对我国数字经济发展瓶颈的精准把握，对数据资源开发利用的高度重视，对深入推动数字中国建设的坚定决心。本文结合党的二十大报告中的几个关键词，解读国家数据局成立的背景与意义。
（一）中国式现代化。中国式现代化是党的二十大报告的重要理论创新，具有十分丰富的内涵。中国式现代化包括物质、制度和人三个层面的现代化，其中物质层面现代化是基础，人的层面现代化是核心，制度层面现代化是保障。就大数据而言，当前我国数据资源已极大丰富。根据国际咨询机构的测算，从2018年到2025年，中国拥有的数据量从7.6ZB将增长到48.6ZB，居全球第一。如何让这些丰富的数据资源充分释放价值，提升人们的物质文化生活质量，关键在于建立一套良好的数据治理制度，增强数据资源开发利用能力。新一轮党和国家机构改革的主要目标就是进一步推动国家治理体系和治理能力现代化，也包括数据治理体系和治理能力现代化，成立国家数据局正是为实现这一目标的重大制度设计。同时，中国式现代化不同于西方国家现代化模式，中国推进数据治理体系和治理能力现代化，也不能完全照搬西方国家数据管理体制，而是要根据我国数据资源丰富但管理体制分散、潜在价值巨大但开发利用不足、应用场景广阔但安全问题多发的现实，形成一条政府与社会协作、技术与制度同步、发展与安全并重的数据治理与开发利用之道，实现数字经济发展质量、规模、速度、效益和安全的统一。
（二）新型举国体制。党的二十大报告要求“完善党中央对科技工作统一领导的体制，健全新型举国体制”。新型举国体制是面向国家重大需求，通过政府力量和市场力量协同发力，凝聚和集成国家和社会创新资源共同攻克重大发展难题的组织模式和运行机制，其特征是充分发挥我国制度优势，并综合运用行政和市场手段，实现重大科技创新。国家数据局的设立就是在数据创新发展方面推动建立新型举国体制的最新探索。这种体制在提升数据资源开发利用整体效能方面具有明显优势，一是能够有力推动基础和核心数字技术攻关，引导多元主体和多方资源向基础创新领域聚集，突破高程芯片、基础算法、重要软件等制约我国大数据产业和数字经济发展中的卡脖子问题；二是能够有效整合社会数据资源，利用政府“看得见的手”，打破数据管理中的各种部门边界和利益枷锁，实现大范围的数据汇聚、共享、流通与利用；三是能够充分激发参与主体活力，发挥政府、大数据企业、传统企业、科研院所等各类主体的作用，促进数据资源共享，整合数据开发力量；四是能够综合保障数据安全，解决当前数据监管分散的弊端，统筹加强数据合规监管和数据安全保护。
（三）高质量发展。习近平总书记指出“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务”。数据是数字时代推动经济社会发展的核心生产要素，实现经济社会的高质量发展，首先要推动大数据的高质量发展。近年来我国数据资源生产和开发利用进入快车道，推动形成了规模庞大的数字经济，但数据条线分割、创新能力不足、开发效益不佳、安全保障不力等“老大难”问题仍然广泛存在。问题形成原因是多方面的，但数据多头管理、部门利益干扰、央地协调不足等是其中的重要方面。国家数据局的成立，是从国家层面上构建数据统一领导体制并引导地方政府推动数据管理体制改革，从而有利于加强数据的统筹协调管理，促进央地联动，破除利益干扰。这从两个维度推动大数据高质量发展：一是统筹推动数据管理体制和政策法规的优化，促进数据资源的全面收集、整合、共享、分析与应用，加快数据要素的市场化流通与优化配置，实现更高水平的知识增值与价值创造，推动中国数字经济从规模化转向高质化；二是全面推进大数据与实体经济的深度融合，加快数据要素在研发、设计、生产、管理、决策、营销等环节的渗透，推动形成新模式、新业态、新产业，从而释放新动能、实现新发展。
（四）全国统一大市场。党的二十大报告将构建全国统一大市场作为构建高水平社会主义市场经济体制的重要内容，要求深化要素市场化改革，建设高标准市场体系。2020年4月中央发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，首次将数据视为五大生产要素之一。与土地、资本、人力、技术等传统要素相比，数据要素的市场化配置水平更低，数据市场的分割化和碎片化更严重，建立健全数据要素市场化配置体制机制、构建全国统一的数据要素市场，已成为当前大数据和数字经济发展亟须解决的重要课题。为此中央于2022年12月发布的《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》明确要求“完善和规范数据流通规则，构建促进使用和流通、场内场外相结合的交易制度体系”。中央设立国家数据局，通过建立高层级部门来协调各部门与各地方，有利于破解数据要素化程度不深、数据资源权属不清、数据交易规则不明、数据安全保障不力等问题，从而打通数据流通链路、加快数据交易发展，促进数据跨地域跨行业整合，推动全国统一数据大市场的形成。
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从我国数据管理机制发展沿革看国家数据局的成立
数据资源是与土地、劳动力、资本、技术等传统要素并列的重要生产要素之一，对其他生产要素具有放大、叠加、倍增作用，可有效提升经济社会各领域资源配置效能。伴随“数据二十条”等政策文件的相继发布，目前数据资源已经成为我国经济社会的关键战略资源，是推动经济高质量发展、支撑国家治理体系和治理能力现代化的重要基础。其管理机制与模式，也要进一步适应数字技术快速发展的生产力要求，形成相互匹配的组织模式。
回顾过去40余年，我国数据资源管理脉络可归纳为三大阶段。
（一）第一个阶段：起步期（ 1980-2014年）
20世纪80-90年代，为迎接世界信息技术革命挑战、适应我国经济社会改革快速发展的形势需要，我国启动建设了“十二金”电子政务工程，相继成立国家信息中心、国家科技信息中心等信息资源管理机构，初步形成了我国数据资源管理的顶层雏形。据不完全统计，截至1990年，我国多个部委均建立了信息中心，负责部门数据资源的采集、积累、整合与共享。2002年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》，首次提出要规划和开发重要政务信息资源、组织编制政务信息资源建设专项规划。
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