数据资源是数字经济发展的关键要素，数字经济高质量发展需要法治的规范和引领，为加快培育数据要素市场，完善数字经济治理体系，制定《中华人民共和国数据法》具有现实必要性和可行性，当前立法时机恰当且已趋成熟。国家层面上数据立法应聚焦数据确权、数据交易、数据监管、数据安全等议题，结合各省市数据相关条例的立法实践经验，建立数据资产确权与交易的基础法律制度，完善数字经济公平竞争监管制度，强化数字经济安全体系建设，积极参与全球数字经济治理规则的制定。
习近平总书记在中央政治局第34次集体学习时指出：“要完善数字经济治理体系，健全法律法规和政策制度，完善体制机制，提高我国数字经济治理体系和治理能力现代化水平。”2022年1月，国务院发布的《“十四五”数字经济发展规划》指出：数字经济是继农业经济、工业经济之后的主要经济形态，是以数据资源为关键要素，以现代信息网络为主要载体，以信息通信技术融合应用、全要素数字化转型为重要推动力，促进公平与效率更加统一的新经济形态。数字经济发展速度之快、辐射范围之广、影响程度之深前所未有，正推动生产方式、生活方式和治理方式深刻变革，成为重组全球要素资源、重塑全球经济结构、改变全球竞争格局的关键力量。1我国数字经济蓬勃发展，据统计显示，2020年我国数字经济规模39.2亿万元，占GDP比重为38.6%,22021年我国数字经济规模己达到47.6万亿元，占GDP比重为43.5%，位居全球第二。数字技术的发展是数字经济发展的核心动力，而技术的发展是一面双刃剑，从我国数字经济由小到大，由弱到强的发展过程可以看出，数字经济的健康发展需要法治的规范和引领，离不开系统完善的法律规范体系。为提升数字经济治理能力，当前，需结合我国数字经济相关政策指导，在国家层面起草制定《中华人民共和国数据法》（以下简称《数据法》），为数字经济高质量发展奠定良好的制度基础，促进数据要素市场体系建设，为数字经济发展赋能。
一、制定数据法的必要性分析
数据是数字经济发展的重要基础。为加快培育数据要素市场，构建完善的数字经济法律体系，在国家层面推进数据立法，在数据确权、数据定价、数据交易流通等方面制定统一法律规范，具有必要性和现实意义。
（一）贯彻落实国家战略决策部署
2015年国务院提出要全面推进我国大数据发展和应用，强化国家数据资源统筹管理，加快建设数据强国。3党的十八届五中全会提出“实施国家大数据战略，推进数据资源开放共享”。2020年《第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》指出要激活数据要素潜能，建立健全数据要素市场规则，加快建立数据资源产权、交易流通、跨境传输和安全保护等基础制度和标准规范，构建与数字经济发展相适应的政策法规体系。2022年6月22日，习近平总书记在主持召开中央全面深化改革委员会第26次会议时强调，数据基础制度建设事关国家发展和安全大局，要维护国家数据安全，保护个人信息和商业秘密，促进数据高效流通使用、赋能实体经济，统筹推进数据产权、流通交易、收益分配、安全治理，加快构建数据基础制度体系。为实施国家大数据战略，落实国家对发展数字经济作出的一系列重大决策部署，《数据法》的制定是保障数字经济高质量发展的应有之义，形成“政策+法律”双层顶层制度设计，构建数字经济治理体系。
（二）促进数字经济高质量发展
目前，我国已将数据要素列为新型生产要素，为发挥这一新型生产要素对其他生产要素资源的乘数作用，提升数据价值，首当其冲便是对数据进行确权，只有明确数据的权属，才能减少现实中因数据引发的一系列法律问题，从而促进数据在不同主体、地域之间自由交易流通。数据权属确认是数据立法的一大难点问题，学界至今也没有形成明确统一意见。目前，关于数据规制主要存在两种模式，一是立法赋权模式，即通过立法的形式赋予数据权利，包括个人数据权和数据财产权。明确界定数据之上的权利主体以及数据权利主体对产生、收集、存储、使用的数据是否享有权益，享有哪些权益等。二是行为规制模式，该模式主张倡导设定数据治理的基本原则和相关主体的行为规范以实现数据规制目的，具体路径则通过民法典合同编、侵权责任编、反不正当竞争法以及反垄断法等进行规制。4但在我国现有的法律规范体系中，数据权利仅能得到有限保护，随着大数据战略的推进，基于我国数字经济发展态势，为适应数据技术发展需要，有必要采取立法赋权模式，推进《数据法》的出台，解决我国数据要素市场确权难、定价难、监管难等问题，制定出具有普适性的数据治理规则，确定数据权属、建立健全数据产权交易、定价机制，畅通数据自由流通，为实现数据要素市场化配置提供法治保障。
（三）构建数字经济法律框架体系
全国人大常委会2022年度立法工作计划中提到，要加快数字经济、大数据领域立法步伐。为数字经济安全稳定发展，国家先后颁布施行了《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》等法律规范，三部法律以国家总体安全观为统领，分别从宏观、中观、微观三个层面着手保护数据安全。虽然三部法律都涉及到数据安全问题，但其侧重点却又有不同。其中，《网络安全法》是为了维护网络空间主权，侧重点在于规范网络空间秩序，而数据又是产生在网络空间中，因此该部法律仅是在宏观层面对数据安全保护作出相关规定。《数据安全法》可谓是一部数据安全保护的专门性立法，其立法目的在于规范数据处理活动，维护数据安全，降低数据收集、存储、使用等风险。《个人信息保护法》更多是从保护个人信息权益角度，规范个人信息处理活动。三部法律分别从网络安全、数据安全、个人信息安全等方面作出规定，从中可以看出，目前我国在对数据安全保护方面已经构建出较为完备的法律保护体系。在数字经济的电商领域，2019年1月1日，《电子商务法》正式实施，提出鼓励电子商务数据开发应用、保护电子商务数据、保障电子商务数据依法有序、自由流动等。但是，数据作为一种生产资料，所有权归属尚不清晰，数据生成者、提供者、控制者、运营者、开发者和使用者等数字经济主体间的法律关系有待进一步明晰。如何根据数据生产要素自身的特性，做出恰当合理的产权制度安排是数据资源得以优化配置和有效利用的根本保障。《构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》提出，要根据数据性质完善产权性质；《民法典》主张保护数据生产要素的交易和市场化，其第一百二十七条规定，法律对数据、网络虚拟财产的保护有规定的，依照其规定。因此，《数据法》的立法定位应着重在于解决数据产权、开发交易利用和数据监管问题，在法律层面确立数据权属，建立数据产权制度，推进公共数据、企业数据、个人数据分类分级确权授权使用，建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等分置的产权运行机制，健全数据要素权益保护制度；建立合规高效的数据要素流通和交易制度，完善数据全流程合规和监管规则体系，建设规范的数据交易市场；完善数据要素市场化配置机制，更好发挥政府在数据要素收益分配中的引导调节作用，建立体现效率、促进公平的数据要素收益分配制度；减少数据交易流通等阻碍，破除数据孤岛，提高数据资源利用率，充分激活数据潜在价值，合理协调数据利用与数据安全保护的关系；做好与其他法律的衔接协调工作，构建全方位、多层次的数字经济法律框架体系，筑牢数字经济的制度基础。
（四）适应全球数字经济治理
为适应数字时代全球经济治理的新形势，我国要积极参与全球数字经济治理，努力提升全球数字经济治理规则话语权。要在数字技术标准和产业标准制定发挥引领作用，围绕数据跨境流通与安全保障、数字化基础建设互联互通等议题，参与双边多边数字经济治理规则的制定，破除当前各国因文化、政策背景造成的数据跨境传输领域立法层次不一，规则内容各异的法律屏障，为解决现有数据跨境流动规则多元化、碎片化、多极化等带来的难题提出中国方案。5从国际立法层面上看，为争夺数据这一新型重要战略资源，各国也是围绕“数据主权”、“数据共享利用”、“数据跨境流通规则”等焦点问题争先立法，主要包括欧盟、美国、俄罗斯、日本、韩国等国家。其中，建设“数字欧洲”是欧盟数字经济顶层设计的首要目标，欧盟继2016年颁布《通用数据保护条例》（GDPR）后，为提升欧盟在数字经济下的竞争力，落实《欧洲数据战略》，随后分别于2020年11月、2022年2月颁布了《数据治理法》（DGA）和《数据法案》（DA）。《数据治理法》着眼于数据要素的重复利用和共享，旨在通过增加对数据中介机构的信任，达到增强欧盟数据共享机制，促进数据的可用性的目的，尤其是提高公共部门数据的重复利用性。《数据法案》作为落实《欧洲数据战略》的关键性立法，以促进欧洲数据价值释放为目标，旨在扶持欧盟中小企业，对抗国际互联网巨头，刺激数据市场竞争，为数据驱动创新提供机会。美国在数字经济领域，具有技术和制度双重优势。2011年美国颁布《联邦政府云战略》和2012年《联邦云计算计划》，均致力于推动制造业企业将云计算等技术应用于制造场景，促进制造业的数字化转型，美国在大数据、云计算、人工智能等领域的政策支撑体系，助推美国在算法、芯片、数据等产业核心领域处于世界领导地位。同时，美国推动数字政府建设，借助云计算提升数据共享的便捷性和政府的协调治理效率，提出运用数字技术建设现代高效的政府，对各联邦部门进行数字化改造，对公务员开展数字化技能培训。在数据立法形式上，美国一直采取“碎片化”立法模式，数据相关保护规定零散分布在各特殊领域或各行业中。2020年正式生效的《加州消费者隐私法案》，是美国首部关于数据隐私的全面性立法，被当作是“美国版GDPR”。同年美国发布了《数据框架伦理草案》，具体说明了适当使用数据的美国联邦标准和政府数据使用措施。俄罗斯则早在2006年就已经着手数据立法，包括《关于信息、信息技术和信息保护法》和《俄罗斯联邦个人数据法》。自从2013年“棱镜门”事件爆出，俄罗斯出于国家安全考虑，经过两次修法，确立了数据本地存储化原则，即要求数据的存储和处理均需在国内进行，对数据跨境流动要求极为严格。日本把互联网产业作为国家发展战略，“社会5.0”（超智慧社会）的支撑产业集中投入政策资源予以推动支持。在2015年1月制定的《机器人新战略》中，日本提出要发挥机器人在制造和技术方面的优势，建成世界领先的机器人物联网和机器人应用社会。韩国则在2021年10月通过了《数据产业振兴和利用促进基本法》，旨在为发展数据产业和振兴数据经济奠定基础，这也是全球首部规制数据产业的基本立法，该部法案提出了建构数据价值评估、资产保护和争端解决机制等内容。各个国家无论是互联网的普及程度，还是数字化企业的市场规模以及数字化的立法进程都具有很大差异。我国应基于当前数字经济发展阶段和实际情况，在借鉴学习的基础上立足于解决我国数字经济发展中出现的重点、难点、堵点问题，不能照抄照搬，避免水土不服。
二、制定数据法的可行性分析
（一）各省市数据相关立法出台为国家立法积累经验
法治中国建设规划（2020—2025年）》提到，要抓紧补齐短板，及时跟进研究大数据相关法律制度。近年来，各省市也掀起了数据相关立法浪潮，以数字经济发展为要义，积极探索制定符合本地区的数据相关地方性法规。据不完全统计，全国已有17个省市出台了数据相关条例（含草案及草案征求意见稿），其他省市也在相继着手条例出台工作。各省市地方立法从不同角度、不同侧重点为全国性数据立法进行了制度探索，为国家层面立法积累经验。从各地区立法适用领域上看，大部分省市的数据立法更多是面向公共数据领域，主要涉及公共数据收集、开放共享、利用、公共数据安全等方面，更加侧重数据利用。其中，浙江为加强公共数据管理，促进公共数据应用创新，专门出台了《浙江省公共数据条例》。上海、深圳两地出台的数据条例除涉及公共数据外，还包括个人数据相关规定，适用领域范围要广于其他省市。从条例内容上看，《深圳经济特区数据条例》和《上海市数据条例》率先通过立法确定了自然人对个人数据享有人格权益，自然人、法人和非法人组织对其合法处理数据形成的数据产品和服务享有数据财产权益。随后重庆、河南等地也在数据条例中明确了数据财产权益归属问题，这都给未来《数据法》数据确权提供了良好的示范作用。此外，各省市大多提出了公共数据开放共享原则，实行分类管理，倡导数据流通利用，建立数据交易平台，鼓励市场主体进行数据交易。到目前为止，全国已建立20多家数据交易所、数据交易中心。其中，作为国内首个大数据交易所，贵阳大数据交易所在今年5月份发布了全国首套数据交易规则体系，为国家立法层面解决数据确权、数据交易、数据定价、数据监管等难题提供了有益探索。数据资产评估方面，要求建立数据资产评估制度，制定反映数据要素资产价值的评估指标体系。数据安全方面，实行数据安全责任制，明确数据责任主体义务，做好数据分级分类保护工作，建立重要数据目录管理机制。各省市地方性立法的先试先行，都为国家层面数据立法提供了良好的经验借鉴，但鉴于地方性法规大多从本地数字经济发展现状出发考虑且法律位阶较低，要解决当前数据权属、数据交易、数据定价、数据跨省跨境流动等问题，制定全国统一的数据法规范是必然要求和可行路径。
（二）我国大数据产业加速发展为国家立法奠定实践基础
大数据是数据的集合，具有数据量大、种类多、处理速度快、价值密度低等特征。6随着大数据的兴起，大数据产业迎来发展新契机，据相关数据显示，2020年我国大数据产业规模达到6388亿元。72021年大数据产业规模则突破了1.3万亿元，产业规模持续增长，产业基础日益巩固。目前已初步形成上游大数据基础设施产业、中游大数据服务产业、下游大数据应用产业的大数据产业链。其中上游产业主要包括网络基础设备、硬件设备等；中游产业包括大数据交易、加工分析、资产管理、数据安全等产业，例如宝信软件、贵阳大数据交易所、北京国际大数据交易所、华云数据等；下游产业则是围绕数据应用市场展开，包括政务、金融、电信、交通、医疗等行业。自2014年首次将大数据写入政府工作报告当中，各省市便在大数据领域积极布局，纷纷制定大数据产业规划目标，相继发布各省市《“十四五”大数据产业发展规划》，强调以大数据技术创新，引领深化大数据产业布局。我国在大数据技术创新驱动下，大数据产业发展已初具规模，但新技术引发社会变革的同时往往会给传统规则带来冲击和挑战，围绕当前我国数据资产登记不规范、数据交易总量不够、交易模式不成熟、“数据孤岛”限制数据市场发展等多重阻碍，需要通过设定科学合理的法律规范加以回应，促进技术发展与法律规范的良性互动，实现数字经济高质量发展。
三、制定数据法的有关建议
结合当前我国数字经济发展存在的问题，建议制定《中华人民共和国数据法》从以下几个方面着手工作。
（一）建立数据资产确权基础法律制度
应该看到，数据资产确权的重要性越来越紧迫，各行各业的数据孤岛现象，本质上就是因为数据资产无法确权，导致数据无法充分共享和交易。“数据资产”一词最早在1974年由理查德·彼得斯提出，他认为数据资产包括持有的政府债券、公司债券和实物债券等资产。82009年，国际数据管理协会在《DAMA数据管理知识体系指南》指出数据是企业的重要资产。9我国学者结合数据具有物理、存在、信息等属性，认为数据资产是指有数据权属、有价值、可计量、可读取的网络空间中的数据集。10数据资产要素具有获得的非竞争性、使用的非排他性、价值的非耗竭性、源头的非稀缺性等独有特征，能够通过对其他生产要素的数据化提升效能。数据作为数字经济的核心生产要素如何参与分配，如何衡量数据在经济运行中的贡献，如何确定基础产权和原始产权？如何保护数据产生收益的权利，如何制定交易时的具体规则等生产要素在流转过程当中所面临的诸多问题，目前还没有具体清晰的法律法规和政策制度。由于数据与传统劳动、资本、土地、技术等生产要素不同，数据要素市场建设不能照搬照抄传统劳动、资本、土地、技术等生产要素市场的建设思路，当前除数据要素外，其他生产要素具有配套的立法来确定其所有权、使用权以及收益和管理的权利。但数据要素相关的立法还不够清晰，使数据要素在各个领域的应用都受到了较大的限制，已成为制约数字经济发展的关键制度因素。《数据法》的制定，应该以数据确权为基础，数据定价为手段，建立健全数据资产评估、登记结算、交易撮合、争议仲裁等市场运营体系，提升数据交易流动效率，培育、促进数据要素市场的发展，充分发挥数据作为关键生产要素的价值，以促进数字经济高质量发展。
由于数据所涉及的主体复杂，可从公共数据、企业数据、个人数据等方面分类确定数据的所有权、使用权、收益权、处分权。11例如，可以对各类数据权属作如下探讨：公共数据一般基于社会公共利益目的由国家政府出资收集、存储，该类数据所有权归属于国家，社会公众仅在一定条件下对公共数据具有使用权，倘若为追求盈利目的而使用公共数据的，则参照知识产权管理付费使用。企业数据则分成两类进行赋权，一是企业收集的数据中若含有个人信息、隐私等特征的，所有权仍归属于数据产生者，个人只是将使用权以获得企业服务作为等价形式让渡给企业，但企业不得处分该部分数据。二是经过清洗、脱敏脱密、隐私计算技术处理的数据，企业具有所有权、使用权，之后因企业加工、分析数据而产生的数据价值收益，从劳动赋权理论以及激发企业积极性的角度来看应当归属于企业。另外，数据资产登记是解决数据要素流通问题的重要基础，面对目前我国数据资产登记制度不规范、数据资产登记公信力不足，参与数据资产登记主体少等问题，可以参照其他有形固定资产产权登记制度，并结合数据资产无形性特征，从数据资产梳理、资产评估、登记确权、资产盘点、资产审计等方面，12明确数据资产登记机构的权利义务，资产登记的程序等，建立数据资产产权登记制度。数据资产价值评估与定价方面，因数据不同于其他传统资产，其是一种无形性、虚拟性的数据资源，资产评估定价较为复杂。而数据资产定价又是开展数据资产化、资本化的关键步骤，13为防止出现数据垄断、恶意竞争等问题，宜实行市场定价与政府指导定价相结合的方式，保证数据要素市场的创新与公平。另一方面，传统的资产价值评估办法主要包括重置成本法、对比评估法、收益现值法，但限于数据资产成本的模糊性、获益的不确定性等特征，没有形成具体的量化标准14，也就增加了数据资产评估难度，当前需以数据资产评估技术创新为手段，构建完善数据资产评估制度。
（二）完善数字经济公平竞争监管制度
数字技术向各领域、各行业的渗透和发展会形成很多新的应用场景，从而产生许多新的业态。在这种情况下法律不仅起到规制的作用，还将发挥起引领的作用，在设定红线充分评估数字经济新业态的合法性、正当性的同时，也要在实践中充分考虑数字经济新业态的创新性，采取审慎包容监管的原则，不得简单予以禁止或者不予监管。鼓励数字经济朝着创新的方向发展，把促进创新作为数字经济监管的重要目标，形成契合数字经济创新规律与社会创新需求的监管方案，引导数字经济朝着正确的方向驶向更广阔的天地。应该看到：在数字经济发展中数字平台快速发展，占有数据优势的企业形成市场支配地位并滥用其支配地位就构成了数据垄断，会推高数据流动壁垒，对市场竞争，消费者福利，创新创业等构成威胁。目前涉及的数据垄断行为主要包括平台企业采取多种限制手段限制平台经营者，实施“二选一”、大数据杀熟、违法实施经营者集中、算法共谋等。数字平台的垄断行为极大的破坏了市场公平竞争秩序，随着数字技术在经济活动的渗透率不断提高，平台企业模糊了传统行业的边界，导致权力重构和资源重组，增强了对传统行业的渗透，涉足的产业、行业不断增加，为资本的野蛮生长和持续积聚提供了便利条件和工具。国家既要依靠数字技术创新促进数字经济增长，同时又要加强数字经济的监管体系建设，维护数字企业与传统企业、数字企业之间的公平竞争，抑制资本的野蛮扩张。为鼓励创新和维护市场公平竞争秩序，面对数据和算法技术带来的挑战，2022年6月24日全国人民代表大会常务委员会已经完成《中华人民共和国反垄断法》的修订工作，在《反垄断法》修正案第九条增加了将具有市场支配地位的经营者，利用数据和算法、技术以及平台规则等设置障碍，对其他经营者进行不合理限制的行为，列为滥用市场支配地位的垄断行为。这表明数据垄断作为影响市场秩序的一个重要因素，已经受到了国家立法部门和监管部门的高度关注。但是，我国现有法律还没有数据垄断的定义和认定标准等相关的规定，而未来《数据法》的制定应坚持问题导向，积极作出回应，形成全方位的监管法律体系。从国际经验看，发达国家高度关注互联网平台市场公平竞争问题，重点聚焦平台规则的透明度、数据集中及其影响、算法操纵和算法合谋、平台市场势力延伸等问题。在我国，根据《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》，要切实按照保护市场公平竞争、依法科学高效监管、激发创新创造活力、维护各方合法利益的原则，加强平台经济领域反垄断监管。推动数字经济健康发展，要坚持促进发展和监管规范两手抓、两手都要硬，在发展中规范、在规范中发展，要健全市场准入制度、公平竞争审查制度、公平竞争监管制度，建立全方位、多层次、立体化监管体系，实现事前事中事后全链条全领域监管，堵塞监管漏洞，提高监管效能。
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